Вопросы правового регулирования блокчейна: беседа с комиссаром Комиссии по ценным бумагам и биржам Хестер Пирс

Greg Hall 460 x 488
By Greg Hall Published: 15 мая, 2021
Blockchain Policy Matters SEC Commissioner

Почти у каждого есть свое мнение о том, как следует регулировать сферу цифровых активов. Но что об этом думают сами регуляторы? Для второго интервью из серии «Вопросы правового регулирования блокчейна» представители Bitcoin Association встретились с исследователем, юристом и комиссаром SEC (Комиссии по ценным бумагам и биржам) Хестер Пирс. Мы побеседовали об ее опыте работы в SEC (членом которой она стала в 2018 году), узнали, как ее работа в Центре Меркатус Университета Джорджа Мейсона повлияла на ее взгляды на регулирование, и как, по ее мнению, регуляторы могут работать вместе с инновациями, а не против них.

Вы наверняка слышали о Хестер Пирс, и даже если вам не знакомо ее имя, то почти наверняка знакомо ее прозвище. В сообществе цифровых активов Пирс ласково называют «крипто-мамой» за ее внимание к цифровым активам и поддержку, которую она оказывает этой отрасли еще с 2017 года.

«В каком-то смысле этот вопрос сам меня нашел, — поделилась она с Bitcoin Association. — Я стала комиссаром SEC в начале 2018 года, но уже в 2017 мы активно занимались этой [связанной с цифровыми активами] деятельностью, да и о биткоине всем уже давно было известно. Таким образом, началось активное взаимодействие с нашей нормативной базой и возникло множество вопросов о том, как она повлияет на сферу цифровых активов, поэтому, естественно, я обратила внимание на этот аспект.

Мне хотелось понять, как SEC может лучше работать с инновациями в целом, и такая возможность представилась мне в виде пространства, в котором происходят инновации, касающиеся и нашей сферы».

 

Уроки Центра Меркатус

До работы в SEC Пирс занимала должность старшего научного сотрудника в Центре Меркатус, некоммерческом аналитическом центре, задача которого состоит в устранении разрыва между политикой и реальной практикой. Нетрудно заметить связь между работой Пирс там и ее работой в качестве комиссара SEC.

«Центр Меркатус был настоящим пионером в вопросах регулирования: его сотрудники одними из первых задумались о повышении эффективности процессов регулирования, а также о том, как построить государственную политику таким образом, чтобы она не вмешивалась в экономику и не мешала организациям делать все необходимое для качественного обслуживания людей, но в то же время обеспечивала надлежащую защиту, — рассказывает Пирс. — Именно поэтому я и пришла туда — чтобы узнать у экономистов, которые там работали, как они представляют себе регулирование и оценку издержек и выгод от такого рода действий. Я многое поняла, и этот опыт научил меня тщательно продумывать вопросы, связанные с регулированием. Я всегда пытаюсь заранее проанализировать, каковы могут быть непредвиденные последствия наших действий? Что мы можем предпринять после того, как что-то сделали, чтобы оглянуться назад, извлечь уроки из наших поступков и, если необходимо, что-то изменить?

Я думаю, что такая гибкость и такая готовность продумывать весь спектр последствий очень важны в этой сфере, где все очень быстро меняется и где иногда трудно заранее предугадать, какими могут быть последствия наших действий».

Это важные идеи, и быстрое развитие сообщества цифровых активов представляет собой почти идеальное стечение обстоятельств, чтобы применить теорию на практике и испытать эти идеи в условиях реальной жизни. В случае с биткоином и блокчейном регулирующие органы столкнулись с революционной технологией, к которой прилагается весьма активная пользовательская база, имеющая собственное мнение по любым вопросам и четкое представление о том, как регулирующие органы должны к ним относиться.

«Я нахожу обнадеживающим тот факт, что люди обращают внимание на этот сектор и понимают, что об этом стоит говорить. Я бы призвала своих коллег-регуляторов и сотрудников ФРС (Федеральной резервной системы) подумать о том, что нужно обращать внимание не только на отрицательные факторы, но и искать положительные, — говорит Пирс.

— Давайте помнить, что большая часть реальных инноваций происходит в частном секторе. Не пытайтесь подавить их и не рассматривайте эту ситуацию как конкуренцию между частным и государственным секторами. Я думаю, что может существовать государственный сектор с государственной цифровой валютой центрального банка (ЦВЦБ или CBDC), и в то же самое время многие другие процессы могут происходить в частном секторе.

Я считаю, что пока преобладает тенденция к консерватизму, которая находит отражение во многих заявлениях регуляторов. Но попробуйте посмотреть на это с оптимизмом: взгляните на потенциал технологии к изменению ситуации к лучшему для всех нас. Я не думаю, что мы как регуляторы выигрываем, когда пытаемся пресечь инновации или вытеснить их за пределы Соединенных Штатов — в конечном итоге это не принесет нам никакой пользы».

В конце концов, технология сама по себе — уже источник огромных инноваций, которые продолжают менять к лучшему наш образ жизни и сферу коммерции. Именно это вызвало такой ажиотаж вокруг биткоина и блокчейна, и по словам Пирс, именно на это мы должны обращать внимание.

«С позиции регулятора ценных бумаг я думаю о том, как блокчейн может помочь нам сделать более эффективными некоторые процессы, которые стали центром внимания за последние пару месяцев, — мы наблюдали резкий рост акций-мемов, опасения по поводу расчетных периодов и другие подобные вещи. Отслеживать, где находятся акции, кто владеет какими акциями, важно не только в целях расчетов, но и в целях голосования по доверенности, — рассказала Пирс. — Мне кажется, что польза от некоторых инноваций, таких как распределенный реестр, заключается в том, что они способствуют повышению устойчивости, устраняя общие главные уязвимости, которыми пользуются многие люди. Если мы сможем использовать эту технологию для повышения устойчивости нашей финансовой системы, я думаю, мы многое приобретем.

Однако я считаю, что здесь, как и во всем, нужна осторожность. Порой я прихожу в восторг от новых технологий и потенциальных изменений, которые они несут. Но мы должны быть предельно внимательны и понимать, что хотя новые технологии несут решения различных проблем, [также] могут возникнуть и связанные с ними новые риски. Необходимо видеть всю картину целиком».

 

Как планировать технологическую революцию

Регулирование революционных идей — сложная задача. Законодатели и регулирующие органы не могут предугадать появление всех возможных инноваций, которые могут нуждаться в регулировании. Революционные технологии на то и революционные — мало кто может предвидеть их появление. Тем не менее, регулирующие органы должны быть в состоянии обеспечить определенность и ясность.

«Наше законодательство о ценных бумагах должно быть очень гибким и уметь адаптироваться к новым способам размещения ценных бумаг; мы не должны менять его каждый раз, когда кто-то придумывает новый метод, — объясняет Пирс. — Однако по мере того, как я узнаю больше о сфере цифровых активов, я вижу реальную необходимость в конкретике, потому что в этой области на самом деле гораздо сложнее провести границу между тем, что является предложением ценных бумаг, а что нет».

Технологическая революция — непрекращающийся процесс, и это тоже усложняет ситуацию. Реальность такова, что коммерческие предприятия приступают к осуществлению проектов, жизнь или смерть которых будет зависеть от того, как к ним отнесутся регулирующие органы. Решение считать ICO (первичное предложение криптовалюты) размещением ценных бумаг может привести к краху всего проекта. При этом такое решение может быть принято уже после того, как компания провела ICO.

«Что нам действительно нужно сделать, так это помочь людям продумать, как провести распределение токенов, не попав при этом под действие законов о ценных бумагах. Один из вариантов — сказать, что вы должны делать все так, как делал Сатоши, и позволить людям добывать токены его методом. Но я не могу утверждать, что это единственный способ соблюсти законы о ценных бумагах, — продолжает Пирс. — Опять же, я не берусь судить о какой-либо конкретной технологии или о том, как та или иная сеть начала свою работу, но я думаю, что людям действительно нужно за что-то ухватиться, чтобы чувствовать себя уверенно при выпуске токенов.

Меня беспокоит вот что — нельзя ждать три года, чтобы потом вернуться к этому вопросу и сказать: “Итак, вот что вы сделали, и вот как это нарушило законы о ценных бумагах”. Если мы уже сейчас видим в действиях людей какую-то проблему, нам нужно сразу сообщить им об этом.

Но это сложно, потому что все очень быстро меняется, и многие вещи даже не входят в компетенцию SEC. Я думаю, что для других регулирующих органов, под чью юрисдикцию это потенциально может попасть, будет полезно подумать о том, чтобы внести ясность как можно раньше и попытаться определить какие-то базовые правила и рамки, в пределах которых люди смогут работать и экспериментировать».

 

Инновационное регулирование

Как бы банально это ни звучало, но инновационные проблемы действительно требуют инновационных решений. Для регулирующих органов это означает необходимость масштабного анализа того, как они могут более эффективно удовлетворять потребности быстро развивающихся отраслей. Регуляторные инициативы, такие как программы-«песочницы», все чаще используются властями по всему миру для налаживания взаимодействия с технологиями и предприятиями нового типа с целью создания регуляторного режима, который сможет достигать своих целей, не подавляя инновации.

«Я думаю, что использование “песочниц” может быть весьма полезным для самых разных учреждений в США, — говорит Пирс. — Те, кто придумывают новые технологии или новые продукты и услуги, не вписывающиеся в какие-то конкретные рамки, сталкиваются с трудностями. Мы могли бы создать “песочницу”, которая позволила бы людям приходить в одно централизованное место, чтобы налаживать диалог с регуляторами и совместно с ними рассматривать конкретные проекты. Это могло бы стать шагом вперед.

Но с юридической точки зрения это сложно осуществимо. Потому что, например, мое учреждение — это независимый регулирующий орган, но некоторые финансовые и банковские регуляторы относятся к органам исполнительной власти, так что реализация подобного проекта может быть затруднительной. Но я думаю, что Конгрессу стоило бы поразмыслить над некоторыми из этих вопросов и попытаться создать нечто подобное».

По мнению Пирс, даже при наличии «песочницы» регуляторы должны быть осторожны, чтобы их взаимодействие с новаторами не тормозило инновационную деятельность.

«Меня беспокоит вероятность того, что если регулятор будет “играть в песочнице” с новаторами, это может негативно отразиться на качестве таких инноваций. Я считаю, что этот фактор должен быть учтен при разработке таких программ».

Еще одной подобной инициативой стали программы типа «безопасная гавань». В феврале 2020 года Пирс выдвинула предложение о создании трехлетней программы типа «безопасная гавань» для предприятий, работающих с цифровой валютой и заинтересованных в выпуске токенов. Программа подразумевала, что при соблюдении определенных условий такие предприятия могли быть выведены из-под действия положений о регистрации, содержащихся в законах США о ценных бумагах.

«Кажется, к мысли о “безопасной гавани” меня подтолкнула идея создания площадки с равными условиями для всех, где каждый смог бы пользоваться ею на тех же условиях, что и все остальные, — говорит Пирс. — Идея заключается в том, что если вы потратили значительное количество времени и денег на разработку проекта, готовы запустить свою сеть и хотите передать токены в руки людей, [программа безопасной гавани] позволит вам не отвечать на вопрос, будет ли мероприятие по распространению токенов считаться предложением ценных бумаг: вместо этого вы предоставляете доступ к определенным сведениям (их перечень определяется программой “безопасной гавани”), которые будут интересны покупателям ваших токенов. По истечении трех лет теоретически у вас должны появиться более веские аргументы, доказывающие децентрализованную природу или практическую ценность ваших токенов».

Программа, предложенная Пирс, предусматривает три условия, которым должны соответствовать проекты, чтобы выпуск токенов попадал под действие положений о “безопасной гавани”:

  • команда разработчиков должна рассчитывать, что их сеть достигнет зрелости в течение трех лет;
  • они должны раскрыть план развития, в том числе текущее состояние и сроки развития сети;
  • токен должен предлагаться и продаваться с целью облегчения доступа к сети, участия в ней или ее развития.

По словам Пирс, на данном этапе она собирает и анализирует отзывы о предложенной ею программе и намерена представить полностью сформулированную идею Гэри Генслеру, который в ближайшее время займет должность председателя SEC.

 

Взгляд в будущее

Заглядывать в будущее — одна из основных задач регулятора. Так каким же видит будущее цифровых активов Пирс? И какой след она хотела бы оставить в нем?

«Нам, живущим здесь и сейчас, очень трудно представить, что принесет следующее десятилетие. Этот сектор очень динамичен, но не все возникающие в нем идеи и проекты жизнеспособны. Отчасти создание чего-то нового заключается в том, чтобы попробовать какую-то новую идею и посмотреть, где эта технология действительно работает, а где она не привносит ничего нового или даже только все усложняет, — говорит Пирс.

— Что же касается моего личного следа, честно говоря, меня это не очень волнует. Я думаю, что никакая регулирующая структура не зависит от одного человека. Роль регулятора заключается в установлении набора правил, которые будут работать, и работать не произвольно, а единообразно для всех. Я надеюсь, что я и мои коллеги по Комиссии объединимся и создадим реальную ясность для брокеров-дилеров, инвестиционных консультантов, людей, пытающихся создавать токен-предложения, и всех, кто вращается в этой сфере.

Я надеюсь, что мы будем настолько оперативны, насколько это возможно для регулятора, и сможем предоставлять людям ответы быстрее, чем это было в последние несколько лет».

 

Смотреть полное интервью: